§ 16. Kohustus vältida keskkonnaohtu ja rakendada ettevaatusmeetmeid

1. (1) Käitaja on kohustatud rakendama vajalikke meetmeid keskkonnaohu vältimiseks ja kohaseid ettevaatusmeetmeid keskkonnariski vähendamiseks.
   
2. (2) Käitaja peab enne sellise tegevuse alustamist, millega kaasneb keskkonnaoht või keskkonnarisk, omandama teadmised, mis tegevuse laadi ja ulatust arvesse võttes on vajalikud keskkonnaohu vältimiseks või ettevaatusmeetmete rakendamiseks.
   
3. (3) Käitaja peab vältima niisuguste ainete, segude või organismide kasutamist, millega kaasneb keskkonnarisk, kui neid on võimalik asendada ainete, segude või organismidega, millega kaasneb väiksem keskkonnarisk.
   

1. KeÜS §-s 16 käitajale pandud kohustused aitavad rakendada vältimispõhimõtet (vt lähemalt KeÜS § 10 kommentaare) ja ettevaatuspõhimõtet (vt lähemalt KeÜS § 11 kommentaare). See tähendab käitaja jaoks kohustust rakendada vajalikke meetmeid keskkonnaohu vältimiseks ja kohaseid abinõusid keskkonnariski vähendamiseks. Need käitaja kohustused on elementaarsed ja mõistlikkuse printsiibist lähtuvad, ehk sisuliselt on tegemist keskkonnaalaste käibekohustustega. Seetõttu ei ole käitaja keskkonnaohu vältimise ja keskkonnariski vähendamisega seotud tegevuste konkreetne ring ka kindlaks määratud ning see võib olla ajas pidevalt muutuv. Käitaja mõiste kohta vaata lähemalt KeÜS § 6 lg 2 ning selle kommentaare.

2. Käitajale KeÜS § 16 lg-st 1 tulenevate kohustustega sarnane on igaühe hoolsuskohustus (KeÜS § 14), kuid etteruttavalt võib öelda, et käitajal on tegutsemise lävi oluliselt madalam. Käitaja peab reageerima juba keskkonnariskile ja keskkonnaohule, kuid käitajaks mittekvalifitseeruv isik peab rakendama meetmeid üksnes keskkonnahäiringu tõrjumiseks (mis on realiseerunud risk või oht).

2.1. Kuna käitaja eesmärgiks on saada keskkonda ohustava tegevuse kaudu kasu, siis peab ta tegema pingutusi ka selleks, et tema tegevus ei kätkeks ühiskonna jaoks liiga suuri ohte ega riske. Seega ei saa tekkida küsimust, miks just käitajal lasub vastutus keskkonnaohu vältimise ja ettevaatusmeetmete rakendamise eest. Keerulisem on määratleda nende kohustuste sisu ehk seda, mida käitaja nende kohustuste täitmiseks täpselt tegema peab.

2.2 KeÜS § 16 lg 1 kohustab käitajat vältima keskkonnaohtu, rakendades ohu vältimiseks vajalikke abinõusid. Tekib küsimus, milline kohustus sellest normist käitajale tuleneb - kas käitaja peab iga hinna eest keskkonnaohtu vältima ja rakendama selleks mis tahes vajalikke meetmeid või tuleb tal rakendada meetmeid, mida üldjuhul peetakse ohu vältimiseks piisavaks/vajalikuks (ehkki konkreetsel juhul ei pruugi meede keskkonnaohu vältimiseks piisav olla).

2.2.1 KeÜS § 16 lg 1 eelnevale küsimusele ühest vastust ei anna, mistõttu tuleb normi rakendamisel seda tõlgendada.  KeÜS § 16 lg-st 1 lähtudes tuleb käitajal rakendada vajalikke meetmeid keskkonnaohu vältimiseks. Norm keskendub seega käitaja soovitatava tegevuse kirjeldamisele (vajalike meetmete rakendamisele), aga normist tuleneb ka selle tegevuse eesmärk – keskkonnaohu vältimine. Samas ei pane KeÜS § 16 lg 1 käitajale kohustust rakendada mis tahes meetmeid, mis on tulemuse saavutamiseks vähegi vajalikud, kuid mis väljuvad vältimispõhimõtte seatud piiridest, vaid käitaja saab lähtuda meetmete rakendamisel mõistlikkuse põhimõttest (KeÜS § 22).  Vältimispõhimõttest nähtub, et keskkonnaohtu tuleb taluda, mistõttu käitaja tegutsemiskohustuse piirideks, lähtudes KeÜS §-st 10, on ülekaalukas huvi, mis õigustab tegevuse jätkamist, mõistliku alternatiivi puudumine ja keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks võetud vajalikud meetmed.

2.2.2  Käitaja kohustus rakendada keskkonnaohu vältimiseks meetmeid ei tähenda siiski seda, et käitaja tegevus ei peaks olema tulemuslik. Käitaja ei ole oma kohustusi täitnud, kui ta rakendab ükskõik milliseid (nt teadlikult vähetõhusaid) meetmeid. Rakendatavad abinõud peavad olema ohu vältimiseks põhimõtteliselt piisavad. Seejuures tuleb arvestada nii tehnilist kui ka majanduslikku võimekust meetmete rakendamiseks.

2.2.3  Millised meetmed on konkreetse ohu vältimiseks vajalikud, seda ei ole võimalik abstraktselt kindlaks määrata ning vajalike meetmete üle peab otsustama käitaja. Vajadusel võib ta pöörduda konsultatsiooniks näiteks talle keskkonnaloa andnud haldusorgani poole.

2.3.  Keskkonnaohu vältimise kohustuse kõrval tuleneb KeÜS § 16 lg-st 1 käitajale ka kohustus vähendada keskkonnariski. Keskkonnariski vähendamiseks tuleb käitajal rakendada kohaseid ettevaatusmeetmeid. Erinevalt käitajal lasuvast vältimiskohustusest on ettevaatusmeetmete rakendamise kohustusse juba terminoloogiliselt sisse kirjutatud relatiivsus. Riski vähendamise kohustus tähendab riski realiseerumise võimaluste kahandamist, kuid mitte seda, et riski realiseerumine tuleks täielikult välistada. Seega ei tekita käitaja ettevaatusmeetmete rakendamise kohustus küsimust sellest, kas kohustuse täitmiseks tuleb rakendada tõhusaid või ainult kõige tõhusamaid meetmeid, mis riski nulliksid.

2.3.1  Keskkonnariski vähendamiseks sobivad kõik meetmed, mille rakendamist peetakse tavapäraselt põhjendatuks ning mille tulemusel käitaja tegevusest lähtuv keskkonnarisk mõistlikul määral väheneb, ehk teisisõnu peab tegevusega kaasnevate riskide realiseerumise tõenäosus peale meetmete rakendamist olema väiksem kui enne seda. Ka käitaja ettevaatusmeetmete rakendamise kohustust tuleb hinnata mõistlikkusest lähtuvalt. See tähendab, et tuleb hinnata riski, mida käitaja üksikjuhtumil oma tegevusega põhjustab ning seda, kas on rakendatud meetmeid, mida tavapäraselt sellise riski vähendamiseks kasutatakse. Oluline on siiski osundada, et teatud juhtudel võib seadusandja käitajale panna mõnevõrra ulatuslikumad/konkreetsemad kohustused. Sellisel juhul tuleb lähtuda kohustuse aluseks olevast normist, mitte KeÜS §-st 16, mis on käitaja kohustusi sätestav üldnorm.

2.4.  KeÜS § 16 lg-st 2 tulenev kohustus omandada teadmised, mis võimaldaksid vältida keskkonnaohtu ja rakendada ettevaatusmeetmeid, täiendab sama normi esimese lõikega pandud ohu vältimise ja riski vähendamise kohustusi. Piisavate teadmiste olemasolu on ühtlasi ohu ja riski vältimise ning vähendamise loomulik eeldus.

2.4.1  KeÜS § 16 lg 2 reguleerib käitaja kohustust omandada vajalikud teadmised enne tegevuse alustamist. Normiga on hõlmatud nii tegevuse alustamine kui ka varasema tegevuse muutmine, mille korral tuleb teadmised omandada enne senise tegevuse muutmist. Vajalikud on keskkonnaohu vältimiseks või ettevaatusmeetmete rakendamiseks piisavad teadmised. See piirab mõnevõrra küsimuste ringi, millega käitaja peab ennast kurssi viima. Käitaja peab teadma kasutatava tehnoloogiaga seotud vahetuid ohte: näiteks seda, kuidas ära hoida kasutatava kemikaali sattumist keskkonda, või kui see on juhtunud, siis mida kemikaalist lähtuvate ohtude leevendamiseks ette võtta. Oluline ei ole aga näiteks see, et käitaja oleks kursis kasutatava kemikaali väljatöötamise ja tootmise üksikasjadega.

2.4.2  Käitaja teadmised on esmatähtsad küll ohuolukorrale adekvaatseks reageerimiseks, kuid käitaja kohustus hankida piisavalt informatsiooni ei tulene ainult kommenteeritavast normist (KeÜS § 16 lg 2). Piisavate teadmiste olemasolu võib olla ka näiteks keskkonnaloa saamise eelduseks ja seda iseäranis juhtudel, mil keskkonnaseadustiku eriosa seaduse kohaselt on keskkonnaloa andmine seotud loa taotleja ja/või tema töötajate teadmiste ja oskustega. Näiteks jäätmeseadus, mis reguleerib jäätmeloa andmist prügila käitamiseks, eeldab, et käitaja edastab loa andjale kirjaliku tõenduse, et tal on olemas tegutsemiseks vajalike oskustega personal taotluses märgitud tegevusalal ning tema tegevus vastab keskkonnakaitse- ja tööohutusalastes õigusaktides kehtestatud nõuetele. Käitajal on kohustus esitada loa andjale ka personali vastavat väljaõpet tõendavad dokumendid või nende kinnitatud koopiad. Samuti peab käitaja juba enne tegevuse alustamist omama ülevaadet prügila töö korraldamisel rakendatavatest meetmetest õnnetuste vältimiseks ja nende kahjulike tagajärgede piiramiseks.

2.5. KeÜS § 16 lg 3 järgi peab käitaja vältima keskkonnariski põhjustavate ainete, segude või organismide kasutamist, kui neid on võimalik asendada ainete, segude või organismidega, millega kaasneb väiksem keskkonnarisk. Normi sõnastusest lähtuvalt kohaldatakse seda piirangut käitajatele, kes kasutavad oma tegevuses mõnd ainet, segu või organismi (vt ka KeÜS § 7 kommentaari, p 1.6.1. ja 1.6.2.).

2.5.1  Käitaja peab juhul, kui tema tegevusega seondub keskkonnarisk, vältima riski põhjustava aine, segu või organismi kasutamist ning asendama selle võimaluse korral sellisega, millega kaasnevad riskid on väiksemad. Riskide vähendamine aine, segu või organismi asendamise kaudu võib olla küll tehniliselt võimalik, kuid majanduslikult liiga kulukas. Asendamisega seotud kulutused on oluliseks kriteeriumiks, mille kaudu hinnatakse asendamise võimalikkust. Kui kulutused osutuvad saadava hüvega võrreldes liiga suureks, siis ei ole asendamise kaudu riski vähendamine võimalik. Näiteks kui kasutatavale segule on olemas alternatiivne ja ohutum segu, kuid segu kasutatakse viisil, mis muudab selle sattumise keskkonda vähetõenäoliseks ja selle ohutuma seguga asendamine on kulukas, siis puudub vajadus segu asendamise järele. Pigem tuleks sel juhul (lähtuvalt KeÜS § 16 lõigetest 1 ja 2) kulutada ressursse üldiste ohutusmeetmete parendamisele, kuivõrd need vähendavad ka muid tegevusest lähtuvaid riske.

2.5.2  KeÜS § 16 lg-st 3 tulenev kohustus on käitaja üldkohustus, mida seadusandja saab vajadusel täpsustada. Näiteks THS § 140 järgi tuleb teatud ohtlikud ained asendada võimalikult kiiresti ja võimalikult suures mahus.